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以案-件比为核心的案件质量评价体系带来司法感受新升级

时间:2022-05-27 17:02 来源:未知   点击:

  意味着公平正义来得更及时,意味着为案件往返奔波更少,甚至意味着人生有了迎来转机的更多可能。

  意味着在办案中要投入更多心血,意味着办案必须实现质量、效率、效果“三同步”,也意味着司法责任感必须越来越强、办案能力必须越来越高。

  一起因办理许可证引发的行政争议案,从2000年到2020年严格“按规定”程序走了一圈又一圈,执法司法机关也都依法作出处理,但始终是“车轱辘打空转”,问题没有得到解决,执法司法资源却是极大投入。在长达20年时间里,当事人李某一直奔波在维权路上,行政争议让各方身心俱疲……

  党的十九大以来,习总书记反复强调“努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”。进入新时代新发展阶段,人民群众对民主、法治、公平、正义、安全、环境的要求更高、内涵更丰富,司法办案工作必须顺应人民群众更高的司法需求,努力让司法程序更公正、更高效。

  迟来的正义非正义。像李某案反映出来的“程序空转”问题,造成当事人的一件事经历更多办案环节、更长诉讼时间,不仅影响办案质效,而且严重影响当事人的司法获得感。

  20年,争议解决毫无实际进展,究竟是什么原因导致这种极端现象?主要还在于有的执法司法机关理念没有跟上,沉陷于机械执法司法,满足于程序结案。如果能够将工作做到极致,这种现象本可以避免或者减少。

  为了让当事人最大限度感受到案件办理的公平正义和高效率,本届最高检党组提出,必须跳出检察看检察,把人民群众、当事人对司法办案活动的实际感受作为评价检察办案工作成效的一项重要因素,对案件实行科学管理,构建以人民群众获得感为评判标准的案件质量评价体系。

  “案-件比”应运而生。它是指发生在人民群众身边的“案”,与案进入司法程序后所经历的有关诉讼环节统计出来的“件”相比,形成的一组对比关系。“案-件比”中“件”数越低,说明“案”经历的诉讼环节越少,办案时间越短,案结事了后,当事人对办案活动的评价相对越高,办案的社会效果越好。

  2020年1月,最高检印发了《检察机关案件质量主要评价指标》,确立了51组87项评价指标,并于2021年10月下发新的《评价指标》,指标从原来87项精简为60项,建立、完善了以“案-件比”为核心的案件质量评价指标体系。这一质量主要评价指标体系坚持以人民需求为导向,将党中央决策部署、人民群众更高要求、司法检察理念转化为具体评价指标,落实到检察业务工作中。这就要求检察官站在人民群众的立场看问题,把不必要的办案环节挤掉,把“件”降下来,把质和效提上去,切实减少当事人的讼累,提升人民群众的司法体验和司法评价。

  “以‘案-件比’为核心的案件质量评价指标体系,是以人民为中心的发展思想在检察工作中的活学活用。”中国政法大学教授吴宏耀认为,在“捕诉一体”改革的背景下,建立以“案-件比”为核心的案件质量评价体系有助于强化办案检察官的责任意识,督促其养成“精密司法”的办案习惯,争取在案件的早期阶段就把工作做到极致,以期最大限度地避免发生不必要的程序倒流。

  正如吴宏耀所言,以“案-件比”为核心的案件质量评价指标体系,通过将人民群众实际经历的诉讼环节(“件”数)纳入案件质量考评体系,对检察机关办案质量提出了更高、更严格的要求。检察机关办理案件不能仅仅满足于“不违法”的最低要求,而是必须以提高人民群众的司法获得感为导向,在尽可能早的诉讼环节,把案件办到极致,以减少不必要的环节或程序反复。

  “案-件比”一经提出,便被认为抓住了司法工作的痛点,找对了检察办案管理的核心目标。但当它应用于司法实践中时,不可避免地出现了一些争议和落实难题。

  比如,退回补充侦查是公诉权运行过程中对侦查活动监督的一个重要抓手。建立“案-件比”考核后,“两退三延”(两次退回补充侦查、三次延长审查起诉期限)纳入了检察机关“件”的统计范围,有检察官“担忧”,司法实践中如果单纯追求“案-件比”指标,可能弱化对侦查活动监督。

  有一些检察机关在“案-件比”考核中落后于人,想方设法对进入诉讼环节的各种案件进行“围追堵截”;有的检察院将“案-件比”与检察官个人绩效直接挂钩,使之成为悬在检察官头上的“利剑”,检察官不得不仓促结案,以求数据好看;还有的检察院采取“一刀切”的管理模式,未区分不同案件具体情况而采取不同的措施,以同样的“案-件比”要求衡量所有类型案件……

  对这些推行中出现的问题,最高检党组要求各级检察机关加强理念引领,强调“案-件比”的价值归根到底就是“责任”,全体检察人员要树立整体质量意识、责任意识,提升司法能力,努力在工作中“求极致”,在第一个环节就把工作做到位,避免产生更多程序反复、空转,减少当事人的讼累,提升当事人的获得感、满意度。

  在最高检的引导下,各地检察机关高度重视,坚持以人民为中心的发展理念,以“求极致”的工作要求,认真落实“案-件比”考核,进一步提升办案质效。以山西为例,最高检2019年4月初提“案-件比”概念时,该省检察机关的“件”为全国最高。山西省检察院检察长杨景海随后赴多个基层院实地调研,通过对个案分析比较,结合案管数据进行综合研判,最终围绕“捕诉一体”机制落实、强化捕诉衔接等重点环节、重点工作,提出了16项针对性、指导性、操作性强的优化“案-件比”措施。目前该省检察机关的“案-件比”已处于全国先进行列。

  “‘案-件比’考核自实施以来,检察官提前介入质量更高,继续补充侦查提纲针对性更强,‘一句话’退补基本不存在了,案件办理效果更好。”山西省阳城县公安局法制大队大队长王国兵一口气连用三个“更”,描述了近两年办案中的新变化。

  科学的管理指标还必须科学运用,才能达到应有效果。2020年10月,在第二届“新时代检察工作论坛”上,最高检领导就如何用好“案-件比”这个科学管理指标提出要求:重视“案-件比”与其他质量评价指标综合运用,注重与检察官业绩考评机制紧密衔接,建立业务数据分析研判常态化机制等。

  ——综合运用案件质量评价指标体系。“‘案-件比’不是一个孤立指标,它是案件质量评价指标体系中的一个核心指标,起到统领作用。必须与其他指标一起综合运用,相互牵制,相互平衡,才能共同反映办案活动的质量、效率和效果。”江苏省淮安市检察院检察长薛国骏举例说,比如,办理刑事案件要同步考虑认罪认罚从宽制度适用率、捕后不起诉率、撤回起诉率、无罪判决率等评价指标,不能单纯追求“案-件比”;再如,一些涉及对犯罪深挖细查、对诉讼监督线索核实确需退补的案件,该退补的必须退补,不能为了追求考核指标而牺牲案件质量。

  ——加强与检察官业务考核机制紧密衔接。“‘案-件比’表面上考的是案件质量,实质上考的是办案检察官,引导检察官把案件办到极致、办到最好,不断提升人民群众对检察工作的满意度。”吉林省白城市检察院检察长焦成千说,“一把手必须真懂、真信、真抓、真用,科学管理指标才能发挥出它的价值。”以白城市检察院为例,通过抓“案-件比”,在工作中强化“求极致”,挤掉多余的‘件’,对考核突出的检察官给予奖励甚至破格提拔;对2名考核不合格、不能胜任检察官职务的及时要求退出员额。2021年,该市检察工作实现了“大跨越”——在年度吉林省综合绩效考核中,白城市检察院首次进入该省检察机关优秀行列。

  ——建立业务数据分析研判常态化机制。最高检坚持每季度召开业务数据分析研判会商会,结合案件质量主要评价指标,对检察业务数据进行综合分析。在最高检的带动下,这样的定期业务数据分析研判,已经成为各级检察机关的“规定动作”。比如,湖北省检察院每季度末都会组织召开业务数据分析研判会,专项听取“案-件比”工作汇报,共同“把脉会诊”,开出“良方”。针对个别地方“案-件比”畸高问题,湖北省检察院领导率队组成调研组,定期赴实地蹲点“解剖麻雀”,通过核查全国检察业务应用系统2.0数据及抽查案件卷宗等方式,“拉网式”对“案-件比”指标运行情况进行了解,列出问题清单。2021年,湖北省检察机关“案-件比”指标全面优化,实现了从全国排名靠后到跃入第一方阵的逆袭。

  “随着‘案-件比’科学评价指标深入适用,我感觉无论从思想理念还是案件质效都发生了深刻变化。在日常办案中,检察官不再囿于就案办案,而是逐渐形成系统思维,将考核的压力转换成‘止于至善’求极致的新动力,将努力提高人民群众的司法获得感作为办案新追求,实现了办案整体质量意识和大局观念的新提升。”浙江省检察院案管办副主任吴小倩在接受采访时这样说道。

  最高检党组多次强调,检察官都要有“天下兴亡,我有责任”的境界和情怀,自觉把习总书记的重要指示、党中央的部署和法律规定的职责落到实处。想要“案-件比”真正发挥“风向标”“指挥棒”的作用,就要高度强调“责任”二字,变“要我做”为“我要做”,这对每一名检察官都提出了更高的要求。办案一线检察官积极适用,努力适应、跟上新的司法理念,切实把以人民为中心落到具体办案实践中。

  前不久,一个有关“流浪汉”的温情故事在朋友圈广泛流传。2021年9月,张春(化名)从老家安徽枞阳来到河北衡水打工。其间,张春在抬运建筑材料时扭伤了脚。没活干,自然就没了收入来源,建筑工地又不养“闲人”,无奈之下,张春选择露宿火车站广场。因身上没钱,张春两三天没吃上一顿饱饭,饿得受不了时,他选择了偷吃外卖盒饭,没几次就被抓了个现行。

  公安机关通过走访外卖员,调取监控录像,查实张春在公共场所多次偷外卖盒饭,证据确实充分,涉嫌盗窃犯罪。没多久,公安机关提请衡水市桃城区检察院批准逮捕张春。办案检察官姚卷涛仔细审查案件事实后发现,张春没有前科,只是因为极度饥饿才盗窃食物充饥。张春到案后也如实供述,自愿认罪认罚。在权衡天理、国法、人情的基础上,该院依法作出决定——“终止”刑事追诉。在检察机关积极沟通之下,公安机关也撤销了这起刑事案件,仅作出行政处罚的决定。张春被释放后,桃城区检察院考虑到其实际困难,经审核,向其发放了1000元司法救助金。

  谈起这次办案的最大感受,姚卷涛表示:“检察办案决不能只守住形式‘不违法’底线,必须将天理、国法、人情融为一体。在事实证据认定清楚的前提下,准确把握立法原意和司法政策,兼顾天理、国法、人情,避免就案办案、机械司法,努力实现办案政治效果、社会效果和法律效果的有机统一。”

  这样的办案故事还有很多。在“案-件比”引领下,检察官正不断以“求极致”的态度努力把工作做到位、做充分、做精致,实现了办案质量、效率、效果的兼顾。

  两年来,在各级检察机关积极完善实施下,以“案-件比”为核心的案件质量评价指标体系作为司法质效“晴雨表”、公正司法“助推器”的积极作用正在逐步显现,特别是刑事检察“案-件比”得到明显优化。2020年全国刑事检察“案-件比”为1∶1.43,“件”同比下降0.44,相当于减少40余万个不必要的办案环节、统计中的“件”;2021年全国刑事检察“案-件比”为1∶1.15,同比减少0.28个点,相当于压减了40余万个非必要办案环节、统计中的“件”,更好地实现了政治效果、社会效果、法律效果有机统一。

  止于至善,臻于完美。“案-件比”正在释放科学管理的强大动能,不断激发检察队伍内生动力和发展活力,引领全体检察人员以高度的政治自觉、法治自觉、检察自觉将党中央决策部署落实到具体的检察监督办案中,推动以检察工作高质量发展更好服务保障经济社会高质量发展。

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